II. Les régimes de retraite au Canada

Les sources du revenu de retraite

Les comparaisons internationales permettent donc de nous réjouir que les régimes publics de retraite canadiens n'aient jamais atteint la même ampleur que dans plusieurs pays de l'OCDE. Cela ne nous épargnera pas pour autant des effets du vieillissement de la population et des conséquences d'un mode de financement par répartition des régimes publics de retraite.

Le tableau 4 illustre la structure des revenus de remplacement des retraités au Canada. Nous avons trois grandes sources de revenu de retraite : les régimes publics, les régimes de pension agréés d'employeur et l'épargne individuelle. Les régimes publics de pension ont deux composantes : la nouvelle Prestation aux aîné(e)s qui, en 2001, regroupera la Sécurité de la vieillesse, le Supplément de revenu garanti et l'Allocation au conjoint. Ces prestations sont financées à même les recettes générales du gouvernement fédéral et subiront naturellement les effets du vieillissement de la population. À cela s'ajoutent le Régime des rentes du Québec (RRQ) et le Régime de pension du Canada (RPC). Ces derniers sont financés à parts égales par les employeurs et les salariés à l'aide de cotisations établies en fonction du revenu. Ils sont financés sur une base de répartition et ils ont accumulé une énorme dette actuarielle.

Les régimes privés de pension agréés d'employeur (RPA) sont également financés par les contributions des employés et des employeurs. En général, chacune des parties est responsable pour 50 % des coûts. Ces régimes sont capitalisés, c'est-à-dire que les pensions versées proviennent des contributions et des rendements sur les sommes investies. Ces régimes ont le vent en poupe puisque les rendements des actifs financiers ont été très intéressants au cours des 15 dernières années (tableau 1) et tout laisse présumer qu'à l'avenir, la croissance des salaires sera toujours bien inférieure au taux d'intérêt réel.

Finalement, l'épargne personnelle en vue de la retraite est encouragée par les régimes enregistrés d'épargne-retraite (REER). Cette incitation provient de l'aide fiscale à l'épargne-retraite. Le revenu mis de côté en vue de la retraite est imposé lorsqu'il est retiré et non lorsqu'il est épargné. Lors du dernier budget fédéral du 6 mars 1996, le plafond de cotisation à un régime de pension agréé ou à un REER qui devait être relevé à 14 500 dollars en 1998 a encore une fois été gelé à 13 500 dollars jusqu'en 2003. Cela n'est qu'un exemple de la volonté des gouvernements de limiter les coûts des régimes de pension en imposant un fardeau de plus en plus lourd aux contribuables.

Avant de consacrer le reste de cette présentation aux solutions envisageables pour rétablir la solvabilité des régimes publics de pension canadiens, je présente quelques faits saillants à propos des régimes privés.

Préparer une retraite heureuse

Pour maintenir son niveau de vie à la retraite, il faut préserver environ 70 % de ses revenus. La pension provenant du RRQ ou du RPC est donc généralement bien insuffisante pour obtenir ces revenus de remplacement. Il faut faire appel aux régimes enregistrés (ou agréés) de pension et aux REER. En 1993, 5,2 millions de travailleurs participaient à un régime agréé de pension. Cela représentait 36 % de la population active. Pour être plus précis, 45 % des travailleurs rémunérés participaient à un régime agréé d'employeur (près de 49 % au Québec), car il faut exclure les travailleurs autonomes, les travailleurs familiaux non rémunérés ainsi que les chômeurs qui ne sont pas admissibles. Les travailleurs autonomes sont responsables de leur propre régime en contribuant à leur propre REER. En 1993, près de 85 % des travailleurs du secteur public adhéraient à un régime agréé, comparativement à 31 % dans le secteur privé. Au début de 1994, 73 % de tous les adhérents étaient tenus de cotiser à leurs régimes de pension. Parmi eux, 52 % cotisaient le maximum, soit de 7 % à 10 % de leurs gains et 31 % de 5 % à 7 % de leurs gains. Le taux de cotisation est beaucoup plus élevé pour les employés du secteur public : 77 % des adhérents du secteur public cotisaient au taux maximum de 7 % à 10 % comparativement à moins de 1 % pour ceux du secteur privé.

Le tableau 5 présente le nombre de régimes et d'adhérents selon le mode de financement en 1994. Les caisses de grande taille qui sont régies par un acte de fiducie ne représentent que 30 % des régimes, mais elles comptent 78 % des adhérents. Les contrats d'assurance conviennent mieux aux régimes comptant peu d'adhérents. En 1994, 69,5 % des régimes avaient recours à ce type de contrat, mais ils n'englobaient que 13 % des adhérents. En 1993, les cotisations totales des employeurs et des employés s'élevaient à 20,2 milliards de dollars. Les employés ont versé 7,3 milliards de dollars et les employeurs 9,9 milliards de dollars pour services courants. Ces derniers ont également versé 3 milliards pour combler des insuffisances actuarielles.

Tous ces régimes sont capitalisés, à l'exception des fonds de revenus consolidés des gouvernements et, dans une certaine mesure, du RREGOP ⁶. La valeur marchande des actifs des caisses de retraite en fiducie s'élevait à 337 milliards de dollars au 2^e trimestre de 1995. La part des obligations a diminué de 46,8 % en 1985 à 40,4 % en 1995 en faveur des actions, dont la part est passée de 26,3 % en 1985 à près de 37 % en 1995. En résumé, ce sont les employés du secteur public qui contribuent le plus à leur régime de retraite et ce sont également eux qui sont le plus assurés de leur revenu de retraite.

L'autre composante privée qui bénéficie d'une aide fiscale à l'intérieur des limites prescrites (13 500 dollars en 1996) provient des régimes enregistrés d'épargne-retraite (REER). En 1993, les contributions annuelles aux REER atteignaient 19,2 milliards de dollars et les actifs accumulés étaient estimés à 177 milliards de dollars. Cela peut paraître élevé, mais parmi les personnes admissibles âgées de 25 à 64 ans, seulement une sur cinq a cotisé pour chacune des trois années de 1991 à 1993. Près de 7 millions de déclarants admissibles (41 % des 17 millions) avaient un revenu annuel personnel qui s'établissait en moyenne à moins de 10 000 dollars ces trois années. Parmi ces déclarants à faible revenu, moins de 12 % ont cotisé à un REER. Tout cela pour dire qu'il est important qu'il y ait une composante obligatoire dans l'épargne-retraite.

Pour ne pas conclure cette partie sur une note trop pessimiste, la figure 10 présente la valeur nette par habitant du secteur des particuliers en dollars de 1986. Notre génération est plus riche que la précédente et au décès de nos parents, ces actifs serviront à soutenir notre niveau de vie. À la fin de 1995, la valeur nette moyenne des actifs appartenant à chaque Canadien s'établissait à 82 600 dollars courants ou 64 800 dollars de 1986. Quant à la valeur des structures résidentielles par habitant, elle était de 22 000 dollars courants ou de 17 300 dollars de 1986.

Maîtriser les coûts des régimes publics de pension

Maintenant que la stratégie visant à maîtriser les déficits budgétaires est en place, l'heure est au débat à propos de la maîtrise des coûts des régimes publics de pension. Lors du dernier budget du 6 mars 1996, le gouvernement fédéral a déjà annoncé ses couleurs à propos de la transformation de la Sécurité de la vieillesse (SV), du Supplément de revenu garanti (SRG) et de l'Allocation au conjoint (AC) en un seul programme : la Prestation aux aîné(e)s. L'objectif principal de la réforme est de diminuer les coûts. En bons politiciens, les personnes qui prendront leur retraite d'ici l'an 2001 ne seront pas pénalisées. Les dindons de la farce seront les personnes qui travaillent et qui auront mis de l'argent de côté pour leur retraite. Pour les bénéficiaires de la prestation aux aîné(e)s et qui n'ont pas d'autres revenus, le taux marginal d'imposition du revenu d'autres sources est de 50 %, jusqu'à 10 000 dollars pour les personnes seules (figure 11), et de 15 000 dollars pour les couples. Les personnes seules ne recevront plus d'aide du gouvernement lorsque leur revenu annuel dépassera 52 000 dollars (figure 11). Les couples âgés ne recevront plus d'aide quand leur revenu annuel dépassera 78 000 dollars.

En 2030, le gouvernement fédéral espère économiser 8,2 milliards de dollars par année du remplacement des trois programmes par la Prestation aux aîné(e)s, ce qui représente une économie de 10,7 % des prestations qu'il prévoit verser en 2030. Tout cela se fera sur le dos des travailleurs puisque les personnes qui n'ont pas participé au marché du travail ne subiront aucune perte. Même si 11 420 dollars non imposables pour une personne seule et 18 440 dollars pour un couple ne représentent pas une somme importante, il est légitime de se demander si notre société est en train de transmettre un mauvais message aux travailleurs puisque les personnes qui n'auront pas participé au marché du travail ne perdent rien alors que celles qui travaillent toute leur vie et qui participent aux activités de marché seront pénalisées. La prestation pour les personnes qui n'ont pas de revenu devrait être abaissée de 20 % à 30 % et le taux marginal de taxation des autres revenus devrait diminuer à 35 % afin d'indiquer clairement que la société encourage le travail et non pas la dépendance sociale.

L'explosion des coûts du RRQ et du RPC

Le Régime des rentes du Québec et le Régime de pension du Canada forment le volet contributif des régimes publics de retraite. Ils sont obligatoires et couvrent pratiquement toutes les personnes employées. Ces régimes contributifs donnent droit à 65 ans à une pension maximale égale à 25 % du maximum des gains admissibles. En 1996, le maximum des gains admissibles s'élève à 35 400 dollars et la retraite maximale est fixée à 8 725 dollars.

Les régimes publics ont accumulé un énorme passif actuariel parce que les prestations du RPC et du RRQ sont passées à leur montant total 10 ans seulement après leur création en 1966 au lieu d'avoir imposé aux bénéficiaires l'obligation de cotiser au régime pendant 35 à 40 ans avant de recevoir une pleine pension. Même les personnes qui prennent leur retraite en ce moment n'auront cotisé au régime que pendant environ 30 ans. En second lieu, personne - par le passé et à l'heure actuelle - n'a payé le coût complet de ses prestations. Le 15^e rapport actuariel estimait le taux de cotisation fondé sur le " coût complet " à 10,5 %; c'est-à-dire le taux de cotisation qu'une personne entrant sur le marché du travail à 18 ans et travaillant jusqu'à l'âge normal de la retraite devrait verser chaque année pour payer entièrement le coût de sa propre pension.

Il est maintenant temps de mesurer les dommages et de relever les défis. Le RRQ et le RPC ne sont pas des régimes de retraite financés sur une base de répartition au sens strict du terme puisqu'ils ont maintenu jusqu'à présent une réserve qui a été supérieure à deux fois les prestations courantes. Au 31 décembre 1995, la réserve du RRQ qui est gérée par la Caisse de dépôt et de placement du Québec s'élevait à 15,3 milliards de dollars, soit près de trois fois les prestations de 1996. Son pendant canadien possède une réserve de près de 40 milliards de dollars qui représente 2,1 fois les prestations prévues pour 1996.

Ces réserves sont minimes par rapport aux engagements actuariels envers les membres cotisants. Par exemple, si le taux de cotisation restait inchangé à 5,6 % des gains admissibles, la réserve de 15,3 milliards du RRQ serait épuisée en 2006 ! Dans le même ordre d'idées, le 15^e rapport actuariel du Régime de pension du Canada estime qu'à la fin de 1993, le coût actuariel des engagements du RPC s'élevait à 529 milliards de dollars. En soustrayant la réserve de 41 milliards de dollars à la fin de 1993, on obtient un déficit actuariel de 488 milliards de dollars pour le Régime de pension du Canada. Dans le document d'information pour les consultations sur le Régime de pension du Canada, l'actuaire en chef l'estime à 556 milliards de dollars à la fin de 1995. En vertu du calendrier actuel des taux de cotisation, ce passif augmenterait de 50 milliards de dollars par année.