Le financement des régimes publics de pension

Les régimes publics de pension ont été lancés ou élargis à une période bien spéciale de l'histoire économique des pays occidentaux. Deux phénomènes temporaires ont contribué à l'euphorie du moment.

Premièrement, les régimes publics de pension financés par répartition ressemblent à des pyramides : les premiers joueurs reçoivent plus qu'ils ont misé aussi longtemps que le nombre de joueurs augmente. Cependant, le système s'effondre lorsque le nombre de participants diminue. L'entrée des baby-boomers sur le marché du travail et l'immaturité des systèmes se sont soldés par des cotisations supérieures aux pensions versées en un an³ même si sur une base actuarielle les régimes n'étaient pas équitables. Nous avons ici un exemple parfait de la myopie ou de l'opportunisme des gouvernements qui vendent un concept qui semble bénéfique à une majorité de personnes, sans se préoccuper des conséquences à long terme. Par exemple, lors de l'introduction du Régime de pension du Canada et du Régime des rentes du Québec en 1966, les données démographiques laissaient déjà largement entrevoir les problèmes de financement à long terme, car tous les baby-boomers étaient déjà nés.

Deuxièmement, les régimes de retraite financés sur une base de répartition sont intéressants dans des circonstances bien particulières. Pour qu'ils soient financièrement rentables pour les participants, il faut que la croissance des revenus du travail (cotisations basées sur la croissance réelle des salaires) soit supérieure au taux d'intérêt réel à long terme ou au coût du capital. Dans ce cas, la croissance des revenus de cotisations permet de verser des pensions de plus en plus généreuses aux futurs retraités sans augmenter les taux de cotisation. Les revenus du travail, qui sont à la source des prestations versées, grossissent rapidement. Cette dynamique idéale suppose également que le taux de croissance de la population soit constant. Ce qui n'est pas le cas puisque la pyramide des âges révèle l'existence d'un baby-boom suivi d'un baby-bust.

Depuis une quinzaine d'années, les conditions économiques sont devenues particulièrement défavorables aux régimes financés sur une base de répartition. Le taux de croissance du PIB réel, qui est une assez bonne approximation de la croissance des revenus réels du travail, est devenu inférieur au taux d'intérêt réel à long terme (figure 7). Dans ces circonstances, la croissance médiocre des cotisations ne permettra plus de verser des prestations plus importantes aux futurs retraités. Cette fois-ci, ce sont les régimes capitalisés qui verseront aux cotisants des revenus supérieurs à leurs propres contributions, car les revenus de placement importants s'ajoutent aux contributions. Autrement dit, ce nouvel environnement économique, qui devrait se perpétuer, n'est plus favorable aux régimes basés sur le principe de répartition.

En fait, l'environnement économique a toujours été favorable aux régimes capitalisés comme en témoigne le tableau 1. Ce dernier présente les rendements annuels composés en dollars constants d'un portefeuille équilibré en actifs financiers canadiens ou en actifs financiers américains. Au début des années 60, l'expérience des rendements passés était tout à fait favorable aux régimes capitalisés (5,2 % en actifs financiers canadiens et 6,3 % en actifs financiers américains) même si la période récente favorise encore davantage ce mode de financement des revenus de retraite. Autrement dit, l'établissement des régimes publics constituait une décision gouvernementale qui était politiquement rentable dans la conjoncture démographique du moment.

Des déficits actuariels insoutenables

Des simulations relatives à l'évolution éventuelle des régimes publics de pension jusqu'en 2070 ont été effectuées par les experts de l'OCDE (1996) pour les pays du G7. Ces simulations reflètent aussi fidèlement que possible les dispositions institutionnelles de chaque pays et sont conformes au scénario de référence à moyen terme de l'OCDE jusqu'en 2000. Ce scénario de référence suppose que les écarts de production par rapport au PIB potentiel disparaîtront et que les taux de chômage convergeront vers leur taux de plein-emploi. Après l'an 2000, le rapport des personnes employées à la population active est supposé constant⁵. Le taux de croissance du PIB respectif est déterminé par l'augmentation de la productivité du travail et la population active. La figure 8 présente les flux de cotisations et de prestations prévus en supposant une augmentation de productivité de 1,5 %. Trois caractéristiques se dessinent.

Premièrement, il existe une nette différence de volume de pensions versées entre les pays : au Canada, aux États-Unis et au Royaume-Uni, les prestations versées plafonnent entre 5 et 8 % du PIB, contre 20 % pour l'Allemagne, la France, l'Italie et le Japon. Autrement dit, nous sommes relativement privilégiés que les régimes publics de pension non capitalisés n'aient jamais pris l'ampleur qu'ils ont en Europe et au Japon. Deuxièmement, en Allemagne, en Italie, au Japon et au Royaume-Uni, le versement des pensions plafonne puis retombe une fois disparue la génération du baby-boom (vers 2035-2050). Au Canada, aux États-Unis et en France le déclin est minime en raison d'une faible augmentation de la population comparativement au déclin dans les autres pays. Troisièmement, malgré un relèvement des taux de cotisation, l'écart entre les cotisations et les prestations versées est nettement plus prononcé en Allemagne, en France, en Italie et au Japon.

On peut aussi exprimer l'écart entre les flux de cotisations (y compris les autres revenus des systèmes de retraite) et les pensions versées en termes de valeur actuelle nette; en intégrant, le cas échéant, les actifs du système de sécurité sociale (Canada, États-Unis et Japon). Cette présentation des flux de pensions en valeur actuelle nette facilite la comparaison entre les simulations et permet ainsi d'illustrer la sensibilité des calculs de valeurs nettes au choix du taux d'actualisation. Le tableau 2 tiré de Vers une pénurie mondiale des capitaux (OCDE, 1996) présente les valeurs actuelles nettes pour trois hypothèses du taux d'actualisation, soit 3 %, 5 % et 7 %. Ces valeurs actuelles nettes sont très sensibles au taux d'actualisation: plus le taux d'actualisation est élevé, plus la valeur actuelle des périodes éloignées diminue. Le taux d'actualisation de 5 % est celui qui est le plus réaliste.

Il est bien évident que ces régimes publics de pension ne sont pas viables à long terme. Ces déficits actuariels devront être comblés d'une façon ou d'une autre par toute une panoplie de changements. Ces modifications seront d'autant moins douloureuses que les mesures d'assainissement seront prises plus tôt que plus tard. Il reste une quinzaine d'années avant que les baby-boomers prennent leur retraite; il faudra mettre à profit ces années pour rétablir la situation. Les variables qui sont le plus susceptibles d'être changées sont l'allongement de la vie active ou l'augmentation de l'âge de la retraite. L'allongement de la vie active est la variable qui a le plus d'impact puisqu'elle allonge la période de contribution tout en diminuant la durée des rentes versées. Je pense qu'il est temps de remettre en question l'âge de la retraite à 65 ans, car la Banque mondiale prévoit que l'espérance de vie (à 15 ans) augmentera encore de quatre à cinq ans entre aujourd'hui et l'an 2030. Parallèlement, l'âge de l'entrée dans la vie active est progressivement relevé. À titre d'exemple, le déficit actuariel du Canada serait coupé de moitié par l'introduction d'une telle mesure. Pour l'instant, sans explorer les avenues de solutions possibles, il importe de rappeler que des augmentations de cotisations aux régimes publics de pension seront inévitables à moins que l'on décide de diminuer la part des régimes publics non capitalisés au profit des régimes privés capitalisés.

Avant de passer à la structure des régimes de pension au Canada et aux ajustements nécessaires qui sont spécifiques au Canada, je voudrais glisser quelques mots à propos des implications macroéconomiques causées par les déficits actuariels des régimes publics de pension. Ces effets sont très importants puisqu'ils modifieront les rendements des gestionnaires de portefeuille des régimes de pension capitalisés.

Dynamique de l'épargne et l'investissementdes pays de l'OCDE

Un pays est importateur de capital si l'investissement national net est supérieur à l'épargne nationale nette. Cette dernière provient de deux sources : le secteur privé et le secteur public. Nous savons qu'au cours des 15 à 20 dernières années, l'épargne publique nette a été largement négative puisque les gouvernements ont dû financer leurs déficits budgétaires.

La figure 9 qui présente l'évolution de l'épargne et de l'investissement nationaux nets des pays de l'OCDE en pourcentage du revenu national net fait ressortir certaines observations :

De 1960 à nos jours, les pays industrialisés ont connu une baisse tendancielle de l'épargne et de l'investissement nets. Au cours des années 60, l'épargne et l'investissement nets atteignaient une moyenne de 15 % du revenu national net. C'est à partir de 1973 que le pourcentage a chuté pour atteindre en 1994 des taux de l'ordre de 9 %.

Pour l'ensemble des pays de l'OCDE, l'épargne et l'investissement sont très fortement corrélés et les déviations de l'épargne nationale nette par rapport à l'investissement national net ont été très faibles. Ces petites déviations cachent toutefois des montants non négligeables en dollars courants. Par exemple, de 1988 à 1994, les pays de l'OCDE ont importé en moyenne 92 milliards de dollars en capitaux du reste du monde.

Les besoins nets de capitaux des pays de l'OCDE au cours des 10 dernières années s'expliquent par la détérioration de l'épargne publique nette. Le secteur privé a toujours été un bailleur net de fonds. Le tableau 3 révèle que l'excédent d'épargne privée nette par rapport à l'investissement privé net s'est accru dans les trois grands blocs économiques. En Europe, l'excédent moyen est passé de 1,1 % de 1965-1973 à 3,5 % pour la période 1985-1992. Aux États-Unis, il est passé de 1,5 % à 2,5 %.

Même s'il y a une grande diversité des taux d'investissement privé net entre les pays industrialisés, sa diminution entre les périodes 1965-1973 et 1985-1992 s'explique uniformément par la baisse du taux de croissance de la production (tableau 3). Un ralentissement du taux de croissance de la production exige également une expansion moins rapide de l'investissement si le rapport capital/production reste plus ou moins constant.

Il reste à expliquer la diminution importante du taux d'épargne privée nette au cours des années 1985-1992 (tableau 3). Il n'y a pas d'accord entre les experts, mais il est fort probable que l'impact démographique des baby-boomers ait exercé un poids considérable. Au cours des 15 dernières années, les baby-boomers ont traversé leur période de consommation et ont négligé l'accumulation d'épargne pour leur retraite. Nous prévoyons que leurs préoccupations changeront au cours des 15 prochaines années, ce qui contribuera positivement à l'épargne privée nette.

Perspectives pour l'épargne et l'investissement nationaux nets

Nous prévoyons que les pays de l'OCDE seront des exportateurs nets de capitaux vers les pays émergents au cours des 15 prochaines années avant de retourner à une situation déficitaire lorsque les baby-boomers seront à la retraite. Même si les investissements vers les pays émergents resteront marginaux relativement à la valeur des investissements des pays industrialisés (investissement brut de 4 336 milliards de dollars américains en 1994), ils gagneront en importance au cours des prochaines années. La mondialisation des marchés de capitaux qui n'a pas jusqu'à présent entraîné de déviation majeure entre les taux nationaux d'épargne et d'investissement devrait connaître un nouvel élan au cours des prochaines années. Pourquoi?

Premièrement, l'analyse précédente nous a montré que l'investissement privé était fortement corrélé au taux de croissance du PIB potentiel qui est lui-même déterminé par les gains de productivité et le taux de croissance de la population active. Les gains de productivité ne dépasseront guère la norme des 10 dernières années, qui a été de 1,5 %. Cependant le taux de croissance de la population active connaîtra un ralentissement marqué à partir de 2010, ce qui abaissera de près d'un point le taux de croissance de la production. Cela devrait donc se traduire par une diminution correspondante de l'investissement privé. Par contre, si les observations du passé restent pertinentes, les taux d'épargne du secteur privé ne devraient pas baisser autant, même si la faible augmentation des revenus est un frein à l'épargne. Le secteur privé continuera de dégager un excédent d'épargne nette important, car les baby-boomers épargneront davantage en prévision de leur retraite prochaine.

L'augmentation de l'excédent de l'épargne privée nette par rapport à l'investissement privé net et la diminution simultanée des besoins de financement des administrations publiques entraîneront un surplus de la balance courante des pays industrialisés. Cela est d'autant plus probable que la plupart des pays de l'OCDE ont mis en place des plans d'assainissement des finances publiques et qu'au cours des prochaines années d'autres mesures seront prises pour renflouer les caisses des régimes publics de pension avant que les baby-boomers viennent renverser la tendance.

L'excédent temporaire d'offre de capitaux par rapport à la demande devrait être favorable à la baisse ou au maintien des taux d'intérêt réels dans la plupart des pays de l'OCDE. Les marchés boursiers seront également favorisés par l'amélioration de l'épargne nationale nette, mais la baisse des taux d'intérêt sera limitée par les besoins de capitaux des pays émergents. Les perspectives boursières seront donc favorablement influencées par les développements démographiques des 15 prochaines années. Nous prévoyons également que des montants beaucoup plus importants que par le passé prendront le chemin des pays émergents.

Par contre, la situation risque fort de se détériorer pour les marchés financiers lorsque les baby-boomers retireront une partie de leurs épargnes et que les déficits gouvernementaux seront à nouveau grevés par les pensions qu'ils leur verseront. Ces flux de capitaux devraient exercer des pressions à la hausse sur les taux d'intérêt réels et être défavorables aux marchés boursiers.